在兵农分离的募兵制实施之前，华夏大地上的军阀，除了西凉军那种不事生产光靠抢的禽兽以外，其他诸侯多多少少都得尊重农时，春秋耕作收割，冬夏农闲用兵。
这样，才能让自己的领地有可持续发展性，不至于竭泽而渔。
尤其是195年，建安元年，随着天下汉臣诸侯名义上重新听命于皇帝，无法兴无名之师互相攻伐，这种收敛就愈发明显了。
从正月下旬，到三月过半，整整两个月的春耕季，以及春耕前的开荒准备期，所有州牧都在种田，没有挑事。
李素自然也不能例外，他在成都每天除了吃喝玩乐泡澡搓背，就是料理日常公务、劝农整顿，一派无为而治。
直到三月下旬，李素才结束了无为而治，有了一些动作。
首先，是他在三月十六的时候，就派了信使，正式给刘备上书，劝刘备在自己后方的部分州试行“废牧立使”，陈明利害。信送到之后，刘备自然会在长安组织讨论，形成公论，然后送去雒阳请皇帝批准——
刘协正月里就已经从弘农起驾去雒阳了。河南尹朱儁自194年下半年开始，花了不少钱修缮雒阳宫殿，年底的时候已经初步修复了。
虽然没有灵帝时那么奢华，很多装饰性的东西破坏了之后也没重建，但至少已经没有断壁残垣，废墟垃圾也都清理掉了。修复后的皇宫只能说是简朴而干净，颇有简约风，住肯定是没问题的。
刘备想在自己的统治区内实施民政改革，而且理由充分，有“为了防止国家再陷入军阀割据”这个大义名分，刘协当然不可能阻止了，也没借口、没实力阻止。所以这事儿也就是往返走个过场，主要时间都花在信使赶路上，不出两个月肯定会有定论。
李素的信使三月十六离开成都，四月初八抵达长安，刘备会商讨论、让钟繇荀攸刘巴都谏言献策，花了六七天工夫。四月十五派钟繇从长安出发，带着刘备阵营的共同意见去朝见皇帝。
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钟繇因为是文官，不能跟快马信使那样没日没夜赶路，所以走得慢点，长安到雒阳七百多里路走了十天，十八日到华阴，二十日到弘农，二十五到雒阳。
刘协接见后，拿着钟繇呈递的刘备表章，问董承、段煨和朱儁，还有作为三公的杨彪、蔡邕、赵温，让他们都发表意见：
“诸卿，皇叔表奏右将军李素由益州牧调任雍州牧，并力陈当年刘焉逆贼‘废使立牧’之失当，建议在益州等无战乱的内地州重新废除州牧，另设三使，以为试点，观望对于上述各州渐渐消弭军阀割据之患的效果，卿等以为如何？”
在掌握兵权的三人当中，段煨跟刘备关系相对最若即若离，毕竟段煨当初在泾原之战中就已经决心投靠刘备求个安定了。后来是机缘巧合董承得势，段煨又不得不回自己的根据地弘农，才跟董承一起留在中枢。
所以刘协垂询时，段煨第一个表示：“陛下，臣一介武夫，不懂民政。但自先帝以来，天下大乱，凡祸乱天下的军阀诸侯，无不是刻意强化自己的兵权，没听说有在自己管辖州郡内削弱兵权、制约自己手脚的。
何况汉中王此论并未要求推行天下，只求在他管辖数州内施行，也不虞其他心怀犹豫疑虑的州牧猜忌，可见其心在公、所倡稳重。”
刘协没有表情地点点头，然后点名让董承开口。
董承是如今朝中将领跟刘备关系最戒备的一个——也谈不上敌意，纯粹只是戒备，因为刘备的武力太强大了，让董承忍不住猜疑恐惧。
所以董承委婉地说道：“汉中王此论确实为公，只是实施之际，难免有些……让人看不明白。他若是觉得各州不该再设州牧，为何在李素建议以后不再新设州牧的同时，又赶着让李素调任雍州牧？雍州不也是内地无需防范蛮夷外敌的州，那也是朝廷腹心所在，要是按汉中王的建议，雍州首先该设置三使。”
没想到董承刚说到这儿，三公当中作为知兵权威的太尉杨彪出言反驳了：“车骑将军此言差矣，雍州如何能说是无需防备边患的内地州？郭汜在武都，与雍州安定郡的朝廷守军隔陇山对峙。
我以为，汉中王在雍州暂时继续设置州牧，也是为了更快更便捷地调度资源消灭郭汜这个祸国余孽。而且北地郡、冯翊郡与河套诸胡邻接，也未彻底扫平。从中平五年须卜骨都侯以休屠各部叛汉以来，雍州早就有边患了，无非之前休屠各部并未真正大举入寇。”
杨彪这番话，让董承的反对不太站得住脚，他本来也就是强词夺理想方设法找借口，本来就不严密。
董承暗忖：“哼，你儿子当了大行令，都不来雒阳赴任，反而留在长安、或为刘备出使四方。杨彪，你这不忠之心，简直昭然若揭！”
可惜这话是不能说出来的，说出来就彻底撕破脸了，也就只能心里想想。